居家养老缘何“叫好不叫座” 扶持政策被指难落实

美惠子

白田田 周蕊 周强 毛海峰
2014年06月15日08:46    来源：《瞭望》新闻周刊    手机看新闻


　　部分地方“重视有余而投入不足”，对社区居家养老机构的扶持政策难以落实，同时又缺乏家庭和社区的支持体系

　　位于北京和平家园社区的寸草春晖养老护理院，是一家社区养老院。该院院长王小龙向记者讲述了他痛苦的“创业”经历：这家社区养老机构租赁的是一家国有企业的物业，没想到对方“百般刁难”，不仅要调查股东背景，还要查看学历证书。进行房屋改造装修时，从图纸审核、开工许可到现场验收，“每个程序都提心吊胆，每个环节都得求爷爷告奶奶”。这只是社区居家养老业发展的困扰之一。

　　2013年出台的国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》提出,到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。可见，社区居家养老是养老服务体系中的主体。有调查显示，97%左右的老年人都会选择社区居家养老。

　　《瞭望》新闻周刊记者日前在北京、上海、广东、湖南、陕西等多地调研了解到，近年来社区居家养老业蓬勃发展，地方政府和社会资本都在大力推进。但部分地方“重视有余而投入不足”，对社区居家养老机构的扶持政策难以落实，同时又缺乏家庭和社区的支持体系，社区居家养老服务“叫好不叫座”，社会资本进入之后往往陷入生存困境。

　　养老扶持政策难落地

　　近年来，各地不断加大对社区居家养老的投入力度。比如广州市从2012年开始每年建设40个日间托老中心，上海市2014年将为29万老年人提供社区居家养老服务。不过，本刊记者调研发现一些地方在推进社区居家养老的过程中，仍存在发展思路有偏差、财政投入不足和政策措施难落实等方面的问题。

　　首先是部分地方思路存偏差。一些地方政府对于兴建养老产业园区和大型养老机构的热情很高，一味追求投资规模和床位数量，并带动大量社会资金进入。而对于小型化、专业化的社区居家养老，地方政府却没有表现得这么积极，这与国家养老服务体系建设的思路存在偏差。

　　山东青岛市老龄办副主任宋希娟介绍说，2009年青岛曾经出台政策，不允许发展50张床位以下的养老机构，认为建设养老机构是越大越好，2012年开始进行大规模养老机构建设，已投入20多亿建设9个大型养老院，每个养老院床位都在800张以上。现在观念才发生了变化，政府开始引导养老社区化、家庭化，要让老人在熟悉的环境里生活。

　　其次，财政投入相对不足。很多地方政府尚未将居家养老工作列入财政预算支持范围，对于社区居家养老的投入明显不足。以广东佛山南海区为例，虽然近年来加大了投入，但居家养老每年仅300万元的经费，社区养老只有4个示范点，镇街热情不高，仍处于起步阶段。

　　湖南康乐年华养老服务公司董事长袁云犁认为，社区居家养老是一种最低成本的养老服务模式，在城区建一个床位要30万元，而花几百万建一个日间照料中心就能够服务数百位老年人，政府的财政投入可以“以一博十”，但现在真正用到社区居家养老的资金却并不多。

　　在一些中小城市和农村地区，有限的财力和民生养老投入之间存在较大矛盾，针对社区居家养老的水电气价格优惠以及扶持专业组织上门服务的补助政策、在家老人养老的补助政策、上门服务的护工补贴政策等，均没有真正补助到位。

　　其三，硬性规定难以执行。对于社区居家养老，国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》中有硬性规定，要求在新建的小区按照人均不低于0.1平方米的面积建设服务设施，提出到2020年，符合标准的日间照料中心、老年人活动中心等服务设施覆盖所有城市社区。

　　然而，目前社区养老服务体系的建设主要依靠民政、卫生等少数几个部门推动，缺乏国土、规划等部门的有力支持，政策实施力度弱。业内人士认为，由于缺乏激励机制和约束机制，开发商没有动力在新建小区中拿出一定面积建设养老服务设施，导致大量新小区没有执行相关政策，而旧社区的问题也没有很好解决，社区居家养老的“欠账”可能会越来越多。

　　仅仅“看上去很美”

　　由于很多扶持政策没有真正“做实”，社区居家养老“看上去很美”，实际运营情况却大多并不理想。《瞭望》新闻周刊记者了解到，相比于资金雄厚、建设大型养老院的企业，从事社区居家养老的一般是中小规模的社会资本。这些社区养老机构负责人普遍反映在发展中存在融资难、医养结合难、服务人员少等掣肘，而场地难寻、租金成本高是他们反映最为强烈的问题。

　　场地难寻，存隐性门槛。一些社区养老机构负责人表示，社区、街道以及其他物业持有者更愿意将场地出租给快捷酒店或餐饮企业，社区养老机构很难找到合适的场地来开展服务，从签订协议、审批、建设直至运营的每一个环节都困难重重，这成了社会资本进入养老行业的隐性门槛。

　　中国人民大学老年学研究所所长杜鹏认为，现在兴办养老机构难度太大，由于缺乏明确的指引和透明的审批流程，一个项目从兴建到开门营业最少也需要一年时间。

　　租金高涨，运营负担重。找好经营场所之后，民营社区养老机构还面临着高租金的沉重负担，往往运营惨淡而难以生存下去。有的日间照料中心建成一段时间后，就被改成了图书室甚至麻将室，有的社区养老机构长期亏本经营，最后只能选择关门停业，没能真正实现社区居家养老服务的目标。

　　湖南万众和社区服务管理公司主要从事社区居家养老服务，董事长黄跃佳介绍说，长沙的一些日间照料中心每年房租近10万，而且租金年年上涨，压力很大。相比之下，在河北廊坊，当地建好了日间照料中心再引入养老服务机构运营，前三年可以免收房租，这样就能够形成可持续的运营模式。

　　据了解，针对建设运营成本高的问题，不少地方都在探索以“公建民营”的形式，为养老服务机构提供免费或低租金的养老用房。长沙民政职业技术学院医学院院长黄岩松认为，老社区有很多空闲场地，比如社区医疗服务站、居委会活动场所，完全可以利用起来，关键看政府是否愿意投入。

　　“近家养老”需要“支持体系”

　　接受《瞭望》新闻周刊记者采访的专家认为，要真正实现“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的目标，在加大政府和社会资本投入的同时，必须建立养老服务的家庭和社区支持体系，完善相关的配套政策和服务设施，让社区居家养老机构成为“有本之木、有源之水”。

　　社区居家养老，首先需要健全家庭支持政策，引导老人“近家养老”。对于患有慢性病而需要长期护理的老人，一些地方探索“家庭病床”的养老模式。比如2013年广州市出台了地方性的社区卫生家庭病床管理办法，符合条件的老人可以在家庭或社区养老机构接受诊疗护理服务，相关费用可以纳入医保。专家建议，应该在国家层面出台家庭病床管理规范，以利于各地进一步推进“家庭病床”。

　　中国公益研究院养老研究中心主任高云霞等专家建议，还可以借鉴国外的一些家庭支持政策，比如德国立法规定，老人失能后，子女可申请“护理假”，最长可达两年时间，期间发放50%的工资；英国则给予一定的补贴，鼓励家庭成员成为老人的“兼职护理员”。

　　其次，发展社区居家养老，还应整合社区资源，推动社会力量积极参与。目前，上海、长沙等地通过“为老服务信息平台”整合社会资源，这是一种值得推广的模式。为老服务信息平台相当于“虚拟养老院”，服务团队包括自营服务队、服务加盟商、志愿者服务队伍，其中服务加盟商可以涵盖医院、摄影工作室、爱心社、家政公司、养生馆、家电维修商等社会力量，为社区居家养老服务提供了有力支持。

　　中国社会福利基金会社区发展基金执行理事长缪瑞兰认为，社区有很多可以调动的资源，需要敞开大门引进社会组织或在社区内孵化社会组织。社区发展基金的做法是，通过公募基金把政府、企业和爱心人士的积极性都“动员”起来，吸引社区内的企业提供更多资金，成为一种很好的创新模式。

　　其三，社区居家养老，还需要制定适合社区居家养老的评价体系。记者了解到，不同于大型机构养老，社区居家养老的特点是小规模、社区型、多功能、广覆盖、专业化，亟需制定与之相适应的考核与评估体系。王小龙建议，评价体系应淡化以床位数量为主要指标，更加注重服务质量、员工稳定性、客户满意度等软性指标的考核，将社区型养老机构和大型独立养老机构的星级评定区分开。

　　科技助力“没有围墙的养老院”

　　目前，全国多地在科技创新辐射养老服务上有了新的尝试。云端管理、实体服务的智能化居家养老服务信息平台，通过智能感应系统实现24小时应急报警，一系列打造“没有围墙的养老院”的新探索在东中西部“遍地开花”。

　　虚拟平台、实体服务，智能化居家养老服务信息平台在包括上海、长沙、兰州在内的多个城市发展得红红火火。

　　上海民政局副局长周静波介绍，上海普陀区、虹口区、浦东新区、杨浦区等均引入了智能化居家养老服务信息平台。针对使用居家养老服务的老年人，其进行服务的“点单”、服务开始结束的时间、费用以及对服务的评价全部在“云端”自动记录，一些系统还能通过手机APP终端实时更新和推送的方式告知老人的家属。

　　基于感应系统，防止老人走失或者发生意外情况的系统也在上海、长沙、西安多地得到了应用。

　　上海浦东新区潍坊街道安装的“爱照护”系统，在社区敬老院的老年人床位通过智能床垫、防跌倒装置等设备，除了能记录老年人的血压、心率、睡眠质量、失禁状况等生命体征数据，还能在发生老年人夜间活动和跌倒等事件时第一时间通知护理员，响应老人需求。

　　在社区内的50名孤老和困难的独居老年人家里，社区还安装了“E邻远程监护系统”，通过智能摔倒侦测报警器、智能床垫、门磁开关、移动侦测温度感知单元、智能失禁呼叫机等装置，一旦出现异常，系统立即将报警信息自动推送到护理员或子女的智能终端APP。

　　长沙雨花区康乐年华服务有限公司负责人袁云犁介绍，康乐年华在老人的活动区域安装了视频看护系统，一定时间内，没有人有动作或者走过，系统就会自动报警。

　　西安未央区老年福利服务中心则使用了防止老年人走失的报警系统，护理院内的老人都带有智能感应的卡片，一旦离开护理院的范围，系统会及时报警。（记者 白田田 周蕊 周强 毛海峰）

美惠子

人民日报见解：居家养老，必须靠社区服务支撑

唐钧

2013年10月31日03:34    来源：人民日报    手机看新闻打印网摘纠错商城[url=]分享[/url]推荐            字号

　　近日，国务院发出《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出：“到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等养老服务覆盖所有居家老年人。”

　　在很多地方政府制定的养老服务规划中，居家养老、社区养老和机构养老被列为三种不同的养老方式。有的地方还对这三种养老方式进行了量化。目前在数量化分类方面所依据的，实际上是国际经验。

　　根据在基层调研得到的一个印象，发现地方政府对数量化分类的理解可能有误区。无论是欧美还是东亚，他们对老年服务进行分类的依据是“需要”，当老人失能或失智而需要接受院舍服务时，他们可以居住到养老机构接受相应服务。但是，现在一些地方政府对老年服务分类的依据不是需要，而是收入和支付能力。显而易见，这样的安排是有问题的。

　　若从居住方式上来分类，养老服务实际上只有居家养老和机构养老两种方式。早在上个世纪末，有学者就提出了“社区服务支持下的居家养老”的概念。居家养老必须有完善的社区服务的支持，包括送餐服务、家政服务、综合性的日间照料等，但老人还是在家里居住。因此，对老年人整个的晚年生涯的安排，应该是有自理能力时，采取在社区服务支持下的居家养老；当老人失能、失智时，则采取机构养老——这样的安排是比较合适的。

　　这样的安排，对社区养老服务提出了非常高的要求。所以光提“社会化”是不够的，“专业化”也必须提上议事日程。中国社会从上个世纪80年代就提社区服务，但到现在仍然只有“窗口式”或“盆景式”的一些“典型”。要真正成就社区养老服务，应该大力支持和发展专业性的社区养老服务机构。以专业机构为纵向的经线，以街道、社区为横向的纬线，才能编织出“纵向到底、横向到边”，覆盖城乡居民的社区养老服务体系。这样的政策安排，才与国务院《意见》提出的“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”相吻合。

　　（作者为中国社会科学院社会学研究所研究员，本报记者蒋云龙采访整理）

　　《 人民日报 》（ 2013年10月31日 13 版）

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